题记：2023年10月25日晚，北大国发院“中国经济观察报告会”第66期举办，多位学者从不同研究领域出发，探讨中国经济面临的新变局、新挑战、新机遇。本文根据北大国发院经济学教授卢锋的主题演讲整理。

2013年“一带一路”倡议提出十年来相关合作取得广泛成就，其中最具既视感和影响力的内容应属大规模基建提升了参与国互联互通水平。2023年10月19日第三届“一带一路”国际合作高峰论坛主席声明指出：“一带一路”倡议“开展了3000多个务实项目，拉动近1万亿美元投资”。大规模基建改变了世界经济地理版图，提升了参与国的工业化水平与民生福祉，成为当代国际经济合作发展的教科书级别案例。

为什么“一带一路”大规模基建成效彰显？中国为何能发挥特殊推动作用？2015年笔者和合作者在“为什么是中国”一文中 ，从工程建造、工业制造、国民储蓄和外汇储备等方面讨论了我国推进“一带一路”优势条件。从过去十年以及新世纪初年开始“走出去”实践经验看，上述优势条件具体表现为四种能力实际转换为“四轮驱动”作用：一是我国企业大规模国际承包工程能力，二是实施工程中通过贸易对相关设备、材料的配套供给能力，三是通过直接投资与各类基金提供直接融资，四是通过多种机构各种贷款提供债务融资。

下面首先从东道国诉求与现实制约角度讨论“四轮驱动”概念，然后分别考察我国四种能力提升及其在“一带一路”合作中展开情况，最后结合近年全球主权债务风险影响探讨未来深化合作需创新投融资模式。

东道国的诉求与制约

不少“一带一路”沿线国家的经济发展水平和工业化水平相对落后，他们都知道“想致富，先修路”的经济发展道路，希望通过大规模基础设施建设推动经济发展。然而，与其普遍的国情条件相联系，这些国家通常面临多方面制约。

首先是工程建造层面的制约。中国在长期发展中逐渐培养出了大规模工程建设能力，这需要时间和经验积累，也需要国民经济规模和结构方面的具体条件，很多沿线国家大多缺少大规模现代工程建造能力。另外，大规模基建需要各种机械设备和材料物资等资本品突入，很多国家国内生产系统也难以自我提供。

其次是融资方面的制约。大规模基建通常需要巨额投资，另外还需要出口创汇能力作为配套。然而很多国家缺乏必要的储蓄动员能力，同时也面临出口创汇能力不足限制，这也是发展经济学领域“双缺口”模型的基本假定，由此构成宏观经济层面的制约。

在开放经济环境下，理论上可以通过外贸和外部融资方式超越上述限制。例如对工程建筑和设备材料制约，可通过进口劳务和货物来解决，在国际承包工程市场发包邀约外国承包商承建。又如对“双缺口”体现的融资能力限制，则需要并且可能通过多边金融机构、外国政府和金融机构、国际资本市场等外部融资渠道加以弥补应对。

需要指出，在开放环境下解决这两类制约问题，所需采取的应对措施具有难易之别。对于建造能力制约，如果东道国有足够的资金，可以直接在国际承包工程市场上购买资本品和劳务。在融资制约方面，虽然世界银行等多边金融机构会向发展中国家提供援助性贷款，然而其资金规模有限通常供不应求；如果要利用国际资本市场融资，又往往会面临信用不足和收益率过高难以承受等问题。现实中如何得到融资支持往往是更为关键约束。

中国引领推进“一带一路”很快能在大规模基建领域成效彰显的机制性原因，在于上述“四轮驱动”为超越相关约束、特别是融资制约提供了系统性匹配条件与闭环性解决方案。

“四轮驱动”之一：对外承包工程

中国在计划经济时期帮助了一些友好国家进行基础设施建设，例如坦赞铁路。不过本文讨论的通过对外承包工程合作实施境外各类基建，则是基于市场机制形成并大都通过国际市场竞争实现的，这是改革开放时代特别是进入新世纪后出现和展开的。

1978年国务院批准有关部门《关于拟开展对外承包建筑工程的报告》，肯定“组织我国建筑力量进入国际市场”的积极意义，组建几家部门窗口性公司，开启用市场化方式参与对外承包工程的先河。进入21世纪后，在多项因素推动下，对外承包迎来快速增长：国家鼓励“走出去”，32号文件提出七条融资措施支持，国内基础设施建造能力随着国内城市化和工业化进程快速提升，国际收支从早先面临逆差转变为双顺差伴随外汇储备规模猛增。

2013年我国提出实施“一带一路”倡议，推动相关国际经贸合作规模达到前所未有水平，对外工程承包从21世纪初合同额每年不到100亿美元，迅速增长到近几年新签合同额约2500亿美元，其中完成合同额达到1500-1700亿美元左右。亚洲和非洲通常占到我国对外承包工程总量的80%上下，这一定程度上表明我国在与中低收入发展中国家的承包工程合作中更具有竞争力。

不过，数据显示近年我国对外承包工程增长呈现回落趋势，新签合同额从2017年峰值徘徊回落，完成营业额2019年以后也显著回落。这提示着“一带一路”合作中出现一些新情况新矛盾需要应对。

“四轮驱动”之二：设备和材料

开展“一带一路”基建工程的开展需投入大量设备材料等资本品，我国在“一带一路”工程承包中通常也会提供一定比例设备材料配套。我国拥有比较全面和发达的工业体系，具备提供诸多基建项目所需设备和材料资本品的供给配套能力。

从国际经验看，一国对发展中国家提供优惠条件（如优惠贷款）合作实施基建投资项目时，一般倾向于从本国配套项目实施需要的设备和材料。我国实施这类项目时自然也愿意通过国内进口供给相关配套设备材料，相关政策对此包含鼓励性内容。就此而言，“一带一路”合作推动的大规模基建承包工程合作，对释放国内相关行业产能过剩压力不无积极意义。

虽未能获得中国与“一带一路”国家因为上述合作基建项目派生的设备与材料等资本品贸易数据，从整体贸易数据看我国与“一带一路”共建国家贸易额从2000年不到50亿美元上升到2019年的峰值1447.4亿美元，其中数十倍增长相当部分应与合作基建派生的配套设备与材料等物品贸易有关。然而2021年以后相关贸易额指数出现高位波动回落动态，今年一度出现月度负增长情况。

“四轮驱动”之三：对外直接投资

大规模基建通常需要投入巨额资金。有的高收入和发达国家有能力自行提供资金推进基建项目，这时即便国内工程建造能力不足，仍不难在国际劳务工程市场上通过招标购买工程承包服务。不过从国际工程承包商角度看，这类现汇项目通常面临激烈竞争供不应求。

“一带一路”参与国大部分是中低收入国家，不少是低收入国家，通常比较缺乏国内融资能力，通过外部融资也面临较多制约，中国较强融资供给能力对推动相关合作发挥关键作用。中国对“一带一路”诸多融资方式大体可分两类：一是对外直接投资（OFDI）与各类基金实施的直接融资，二是各种金融机构提供不同条件信贷形成的债务融资。

数据显示，我国OFDI金额从2004年的29亿美元，快速增长到2016年的峰值1961.5亿美元。虽然2016年到2019年规模下降，但在2021年回升到了1788.2亿美元。从我国对“一带一路”国家投资规模来看，我国OFDI金额从2015年的148.2亿美元上升至2022年的209.7亿美元，对共建国家直接投资占所有对外直接投资的比例也从2015年的13.8%上升至2022年的17.9%。

对外直接投资意味着我国企业在东道国投资建设工厂、矿山、交通运输等基础设施等项目，为此可能需要展开较大规模基建工程。直接投资为东道国带来储蓄和外汇，有助于解决这些国家的“双缺口”限制。从中国发展经验看，我国开放一个重要特点是吸引了大量的外部直接投资，对我国经济转型发挥了积极作用。中国现在开始向“一带一路”国家进行直接投资也具有类似作用。

中国还设立了多种基金支持“一带一路”投资。这些基金包括债权、可转债等投资工具，但是以直接投资为主。最著名的应属我国为“一带一路”倡议配套融资措施专门设立的中长期股权投资基金——丝路基金，最新数据显示该基金承诺投资金额已超过200亿美元。

此外我国创设了多只国际性基金和地方性基金支持“一带一路”投融资。据报道，截止2018年7月与“一带一路”相关的国际性基金共有23只，合计规模超过1万亿人民币。如2016年设立的中非产能合作基金，截至2021年3月已累计投资21个项目。另据有关机构数据，2014-2017年先后成立52只地方性丝路基金，总资金规模达3081.55亿元，其中国有资本占比高87%。

“四轮驱动”之四：信贷债务融资

从具体情况观察，各类贷款债务融资是我国向“一带一路”大规模基建提供资金支持的最重要方式。不少案例显示，我国与“一带一路”参与国就特定基建项目达成合作计划，往往包含国内特定金融机构提供贷款支持内容。

与计划时期对外融资基本采取无偿捐赠和无息贷款方式不同，改革时期特别是进入21世纪以来，我国对涉外信贷融资实施了多次体制和政策调整创新，形成以官方援助为引导、政策性金融机构为主力、各类市场性金融主体积极参与的极具特色的多元化债务融资体系，对于推进“一带一路”互联互通合作发挥了重要作用。

我国有关部门未系统提供对外国别贷款等债权信息，因而定量考察“一带一路”信贷融资需借助国际组织和研究机构创建维护的数据库信息，利用较多的是世界银行国际债务统计数据库信息。世行有关数据库涵盖120多个国家绝大部分是“一带一路”合作参与国。虽然世行数据库或低估我国对这些国家债权，然而仍是相关研究较为可靠的数据来源。

世行数据库显示，我国对低中收入国家债权从新世纪初的55.5亿美元增长到了2021年的1799.8亿美元，增长20多倍。不过近年相关债权增长持续减速，2021年增速回落到2%。从世行数据看，我国对低、中收入国家债权相对其总债权占比并不高：占低中收入国家总体债务比率不到3%，对低收入国家占比超过10%。不过我国对外债权在低、中收入国家的双边官方债权中占比最高，达到30.4%。

我国对“一带一路”共建国家债权同样经历快速增长。数据表明新世纪以来我国对狭义和广义“一带一路”共建国家的债权额分别从2000年的23.25亿美元和62.07亿美元增长至2021年的789.99亿美元和1752.46亿美元，增幅超过30倍，高于世行数据库样本国的债权整体增幅。不过过去十余年我国债权增速也呈现下降趋势，2021年狭义与广义参与国债权增速分别降到7%和2.8%。

主权债务风险影响

上面讨论我国四种能力优势的现实发挥形成推进“一带一路”合作的“四轮驱动”机制，不过数据显示近年来我国与共建国家的承包工程、国际贸易、债务融资规模增速回落甚至出现负增长，提示原有合作机制在新的全球经济环境下面临某些瓶颈制约。新形势成因是多方面的，就外部环境而言，较多发展中国家2015年前后以来国内经济增长动能减弱、尤其是部分国家主权债务风险上升，对原有合作机制提出新挑战。

历史上发展中国家不乏主权债务风险集中释放经历。如上世纪80和90年代，拉美债务危机和“重债穷国（HIPCs）”债务危机先后密集发生，后经国际合作多边治理危机先后化解，到新世纪第二个十年初全球主权债务风险整体降低到当代较低水平。近年来，新一轮主权债务违约风险再现，截止2023年8月数据，广义债务违约国家数达到22个，占比10.2%。

除了疫情冲击外，发展中国家内外环境多重演变因素推动形成新一轮主权债务风险上升形势[2]。其一，债务规模的空前扩张构成了主权债务风险的基本背景；其二，发展中国家经济走弱是债务风险上升的主要根源；其三，美西方大通胀与宏观周期逆转是加剧主权债务风险的重要推手；其四，国际合作治理能力不足掣肘主权债务风险防控也是原因之一。

目前，债务风险已经成为推动和深化“一带一路”合作的现实制约因素之一。如果说我国在共建国家承包工程是推进大规模基建和互联互通的主要抓手，那么债务风险倒逼信贷融资调整可能带来两方面制约效应：一是东道国举债空间相对收缩，兴建大型工程的现实需求阶段性减弱，或制约我国在这些国家承包工程扩张速度和节奏。二是某些已陷入严重债务困境共建国家，其新增债务可投入基建投资比例会相应下降，进一步制约承包工程与基建投资增长。未来深化拓展“一带一路”合作需针对上述问题创新投融资方式。

小结和政策讨论

“一带一路”大规模基建提升互联互通水平成效彰显，实证研究该领域合作规模多年快速扩大与近年调整的经济逻辑和规律，对我国深化“一带一路”合作应有现实意义。依据对东道国政策诉求与现实制约的观察，我国同时拥有现代工程建造与大规模融资能力，是促成“一带一路”基建成效彰显的关键条件。从实际情况看，实施工程承包和设备材料配套能力在国际市场上较容易寻求替代，债务融资能力替代性较低和现实稀缺度较高，上述能力的“系统性匹配”是我国快速推进“一带一路”合作的密码。

随着近年来全球主权债务风险释放，我国债务融资节奏放缓并伴随承包工程减速调整，债务风险导致我国债务融资能力下降，成为深化“一带一路”合作所面临新的制约因素。为推动“一带一路”合作行稳致远，需针对现实矛盾进一步创新投融资模式。政策上要重点强化融资各环节风险识别防范，采取具体改进措施提升“一带一路”资金融通可持续性与稳健度。

第一，综合评估东道国经济发展与债务风险，逆周期调节大规模基建节奏，重视小而美的效率高项目。第二，在对外承包领域基于市场化原则逐步增加项目融资比例，适度调减对政策性融资依赖程度。第三，进一步探索推进承包工程企业“投融建营”模式，通过改进项目实施微观机制以加强风险识别防范。第四，以投融资风险的事前识别、事中防范、事后治理为抓手，提升“一带一路”合作国之间政策沟通有效性。第五，在坚持科学有效治理、合理分配负担前提下，积极参与和推进全球主权债务风险的多边治理。

整理：何又夕| 编辑：王贤青 白尧

[1] 潘松李江博士参与了相关研究。报告会上演讲题目是”工程建造与债务融资——深化一带一路合作需创新投融资”。

[2]《北大卢锋：多重因素推高新一轮发展中国家主权债务风险》，网易财经智库，2023-04-20，https://www.163.com/money/article/I2PNCO8500258J1R.html?spss=dy_author[2023-11-06]。